Memorandum untuk Duta Besar Australia (Beale)

Foreign Relations of the United States, 1961–1963, Volume XXIII: Southeast Asia

Washington, October 4, 1963.

This memorandum sets forth the record of recent conversations involving the United States and Australia concerning the applicability of the ANZUS Treaty with respect to Malaysia.

1. At the ANZUS Council meeting held on June 5, 1963, Mr. Harriman told the Council that if Australian or New Zealand forces stationed in Malaysia were attacked, United States obligations under the ANZUS Treaty would come into force.

2. In the meeting with the Australian Cabinet held in Canberra on June 7, 1963, Mr. Harriman, in speaking on the subject of Australia’s role [Page 735]in Malaysia, said that the United States would wish Australia to extend to Malaysia its present defense commitments to Malaya. Mr. Harriman added that if there should be an overt attack on Australian forces stationed in Malaysia, the ANZUS Treaty would come into operation.

3. Later on at the same meeting Mr. Holt asked Mr. Harriman whether he might clarify his earlier observations about United States participation in support of Australian forces in Malaysia. Mr. Harriman said that if it were a problem of internal security, the responsibility belonged to Malaysia and the British countries. But if there were an overt attack on Australian forces stationed in Malaysia, the ANZUS Treaty would, on the legal advice given to him, come into force. This would be irrespective of the source of the aggression since ANZUS was not, as SEATO was, related specifically to communist aggression.

4. Still later at that meeting the Prime Minister commented that the dividing line was between overt attack with the troops engaged and ANZUS effective, and subversive activities. Mr. Harriman said that in addition he would expect that the United States would play a role apart from its ANZUS commitment, e.g. in accordance with a United Nations initiative. He asked that this reference to the UN should not be taken as a commitment, but he felt that it would be the policy which the United States Government would follow.

5. Mr. McEwen thereupon brought up the question of subversion arising from organized infiltration into Malaysia from Indonesia. He referred to it as a kind of aggression but not formally or legally identified as such. He stated that in this situation Australia would wish to have the support of the United States, not necessarily the fighting support, but public verbal support and an unambiguous attitude. Mr. Harriman said that a reply would require a careful choice of words which he would not wish to attempt on the instant. However, he felt that the United States attitude would be much affected by the seriousness with which Australia itself was taking the situation. The United States had assumed extensive obligations abroad and had not yet turned away from an appeal by its friends. If there were a commitment on Australia’s part, Mr. Harriman said he did not think that the United States would let Australia down but he could make no commitments. Mr. Harriman added that this was a grey area between the two countries.

6. At a meeting between President Kennedy and Prime Minister Menzies on July 8, 1963, in Washington, the Prime Minister stated that Australia did not now have a commitment to Malaya but was contemplating making one. He said that he was hesitant to undertake commitments north of Indonesia unless he could be sure that the United States would back Australia if it got in trouble. He put the question thus: since [Page 736]the language of the ANZUS Treaty concerns an attack on Australian forces stationed in the treaty area as distinct from Australian territory, does this mean that if Australian forces stationed in North Borneo were overtly attacked, the ANZUS Treaty would take effect. The Prime Minister emphasized that he was not thinking of guerrilla warfare or subversion but an overt attack by regular armed forces. He said that Mr. Harriman, on the advice of his legal experts, had assured him that the treaty would take effect in the circumstances outlined above. The President agreed that Australia should know the exact commitment under the ANZUS Treaty and that Sukarno and others should also know it. The President directed in the presence of the P.M. Assistant Secretary of State Hilsman to look into the question as to whether an attack on Australian forces stationed in the treaty area would invoke the ANZUS Treaty. The President and the P.M. agreed that if the treaty applied in such circumstances discussions should be held in advance and discuss means of consultation between Australia and the United States in advance of Australian forces being stationed in such places which would invoke the ANZUS Treaty if Australian forces were attacked.

7. Following the meeting referred to above between the President and the Prime Minister, the President addressed a communication to the Australian Prime Minister proposing that consultations be held between the two Governments with a view to clarifying the nature of the commitments of the two countries towards each other under the ANZUS Treaty.

8. The foregoing represents an accurate and complete account of the exchanges of views which have taken place between the two Governments over the period June-July 1963. [9 lines of source text not declassified] The kind of action that would be appropriate would depend on the circumstances of any given situation.

9. In addition in light of this record, it seems in order to institute immediately consultations as already proposed by the United States so that there be no disagreement between the United States and Australia as to the meaning of the treaty. 

---

There is no indication that Harriman drafted this memorandum, but there are revisions in his hand. It was apparently not given to Beale because Harriman wrote “hold” on it.

(Library of Congress, Manuscript Division, Harriman Papers, Kennedy–Johnson Administrations, Subject Files, Quadripartite talks re Indonesia and Malaysia, https://history.state.gov/)

Terjemahan:

Washington, 4 Oktober 1963.

Memorandum ini mencatat pembicaraan terkini antara Amerika Serikat dan Australia mengenai penerapan Perjanjian ANZUS sehubungan dengan Malaysia.

1. Dalam pertemuan Dewan ANZUS yang diselenggarakan pada tanggal 5 Juni 1963, Bapak Harriman menyampaikan kepada Dewan bahwa jika pasukan Australia atau Selandia Baru yang ditempatkan di Malaysia diserang, maka kewajiban Amerika Serikat berdasarkan Perjanjian ANZUS akan berlaku.

2. Dalam pertemuan dengan Kabinet Australia di Canberra pada tanggal 7 Juni 1963, saat membahas peran Australia di Malaysia, Bapak Harriman menyatakan bahwa Amerika Serikat berharap Australia memperluas komitmen pertahanan yang saat ini berlaku untuk Malaya agar mencakup Malaysia. Bapak Harriman menambahkan bahwa jika terjadi serangan terbuka terhadap pasukan Australia yang ditempatkan di Malaysia, maka Perjanjian ANZUS akan mulai berlaku.

3. Kemudian, dalam pertemuan yang sama, Bapak Holt meminta Bapak Harriman untuk memberikan klarifikasi lebih lanjut mengenai pernyataannya sebelumnya tentang partisipasi Amerika Serikat dalam mendukung pasukan Australia di Malaysia. Bapak Harriman menjelaskan bahwa jika masalah yang dihadapi berkaitan dengan keamanan internal, maka tanggung jawab tersebut berada di tangan Malaysia dan negara-negara persemakmuran Inggris. Namun, jika terjadi serangan terbuka terhadap pasukan Australia yang ditempatkan di Malaysia, maka berdasarkan nasihat hukum yang diterimanya, Perjanjian ANZUS akan berlaku. Hal ini berlaku terlepas dari dari mana agresi tersebut berasal, mengingat Perjanjian ANZUS—berbeda dengan SEATO—tidak secara khusus dikaitkan dengan agresi komunis.

4. Selanjutnya dalam pertemuan tersebut, Perdana Menteri berkomentar bahwa garis pemisah terletak di antara serangan terbuka—yang melibatkan pengerahan pasukan dan berlakunya ketentuan ANZUS—dengan kegiatan subversif. Bapak Harriman menyatakan bahwa, di luar komitmen ANZUS, Amerika Serikat mungkin juga akan berperan dalam kapasitas lain, misalnya melalui inisiatif Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB). Ia menegaskan bahwa penyebutan PBB ini tidak boleh dianggap sebagai sebuah komitmen, namun ia merasa bahwa langkah tersebut kemungkinan besar akan menjadi kebijakan yang diambil oleh Pemerintah Amerika Serikat.

5. Bapak McEwen kemudian mengangkat persoalan subversi yang muncul akibat infiltrasi terorganisasi dari Indonesia ke wilayah Malaysia. Ia menyebut hal ini sebagai suatu bentuk agresi, meskipun secara formal atau hukum belum diklasifikasikan demikian. Ia menyatakan bahwa dalam situasi ini, Australia mengharapkan dukungan dari Amerika Serikat—tidak harus berupa dukungan tempur, melainkan dukungan pernyataan secara terbuka serta sikap yang tegas dan tidak ambigu. Bapak Harriman menanggapi bahwa pemberian jawaban memerlukan pemilihan kata yang cermat, sehingga ia tidak ingin menyampaikannya secara terburu-buru saat itu juga. Namun, ia berpendapat bahwa sikap Amerika Serikat akan sangat dipengaruhi oleh seberapa serius Australia sendiri dalam menyikapi situasi tersebut. Amerika Serikat telah memikul berbagai kewajiban luas di luar negeri dan selama ini tidak pernah mengabaikan permohonan dari negara-negara sahabatnya. Jika Australia sendiri menunjukkan komitmen yang jelas, Bapak Harriman yakin Amerika Serikat tidak akan membiarkan Australia dalam kesulitan, meskipun ia belum bisa memberikan komitmen apa pun. Bapak Harriman menambahkan bahwa situasi ini merupakan wilayah yang tidak jelas batasannya (area abu-abu) di antara kedua negara.

6. Dalam pertemuan antara Presiden Kennedy dan Perdana Menteri Menzies pada tanggal 8 Juli 1963 di Washington, Perdana Menteri menyatakan bahwa Australia saat ini tidak memiliki komitmen terhadap Malaya, namun sedang mempertimbangkan untuk membuatnya. Ia mengungkapkan keraguannya untuk mengambil komitmen di wilayah sebelah utara Indonesia, kecuali jika ia bisa memastikan bahwa Amerika Serikat akan mendukung Australia seandainya terjadi masalah. Ia mengajukan pertanyaan sebagai berikut: mengingat ketentuan dalam Perjanjian ANZUS berkaitan dengan serangan terhadap pasukan Australia yang ditempatkan di wilayah perjanjian—yang berbeda dengan wilayah kedaulatan Australia—apakah ini berarti jika pasukan Australia yang ditempatkan di Borneo Utara diserang secara terbuka, maka Perjanjian ANZUS akan berlaku? Perdana Menteri menegaskan bahwa yang ia maksud bukanlah perang gerilya atau subversi, melainkan serangan terbuka oleh angkatan bersenjata reguler. Ia menuturkan bahwa Bapak Harriman, berdasarkan saran dari para ahli hukumnya, telah meyakinkan dirinya bahwa perjanjian tersebut akan berlaku dalam situasi yang digambarkan di atas. Presiden sepakat bahwa Australia perlu mengetahui secara pasti komitmen di bawah Perjanjian ANZUS, dan bahwa Sukarno serta pihak-pihak lain pun perlu mengetahuinya. Di hadapan Perdana Menteri, Presiden menginstruksikan Asisten Menteri Luar Negeri Hilsman untuk mengkaji apakah serangan terhadap pasukan Australia yang ditempatkan di wilayah perjanjian akan memicu berlakunya Perjanjian ANZUS. Presiden dan Perdana Menteri sepakat bahwa jika perjanjian tersebut berlaku dalam situasi semacam itu, maka harus dilakukan pembahasan terlebih dahulu—termasuk mengenai mekanisme konsultasi antara Australia dan Amerika Serikat—sebelum pasukan Australia ditempatkan di lokasi-lokasi yang dapat memicu berlakunya Perjanjian ANZUS apabila pasukan tersebut diserang.

7. Menyusul pertemuan antara Presiden dan Perdana Menteri tersebut, Presiden mengirimkan komunikasi kepada Perdana Menteri Australia yang mengusulkan diadakannya konsultasi antara kedua pemerintah, dengan tujuan untuk memperjelas sifat komitmen kedua negara satu sama lain di bawah Perjanjian ANZUS. 

8. Uraian di atas merupakan catatan yang akurat dan lengkap mengenai pertukaran pandangan yang telah berlangsung antara kedua pemerintah selama periode Juni–Juli 1963. [9 baris teks sumber belum dibuka untuk umum] Jenis tindakan yang dianggap tepat akan bergantung pada keadaan dalam situasi tertentu.

9. Selain itu, berdasarkan catatan ini, tampaknya perlu untuk segera memulai konsultasi—sebagaimana telah diusulkan oleh Amerika Serikat—agar tidak terjadi perbedaan pendapat antara Amerika Serikat dan Australia mengenai makna perjanjian tersebut.